Відходи: провальні підсумки реформи та невтішні прогнози на майбутнє

Ця публікація є своєрідним підсумком за результатами двох років дії нового рамкового Закону України «Про управління відходами» (далі – Рамковий закон) та трьох років із дня його ухвалення.

Основні елементи європейської моделі управління відходами для України: що мали побудувати 

Далі розглянемо зазначені компоненти в законодавстві України та особливості їх реалізації. Перераховані чинники мали забезпечити формування основи відносин у цій сфері. Нижче я продемонструю, що чимало положень нової моделі були неправильно інтерпретовані та некоректно реалізовані.

Передусім ієрархія поводження з відходами мала би забезпечувати пріоритетність екологічних критеріїв під час вибору технології поводження з відходами. Принцип розширеної відповідальності виробника (РВВ) – універсальний підхід для розв’язання проблем з відходами масового споживання, коли всю відповідальність за збирання відходів перекладають на виробників та продавців відповідних товарів. Якщо відомо, що певні відходи не становлять потенційної загрози для довкілля та будуть обов’язково використані, немає сенсу запроваджувати бюрократичні процедури щодо простежування їх подальшої долі. Саме це завдання мали би вирішувати обидва механізми переведення у статус не-відходів.

Помилки в механізмах та принципах

Помилки в побудові ієрархії управління відходами

Ступінь	Опис	Що було раніше в Законі «Про відходи»
Запобігання	Якщо відходи не утворюються взагалі або утворюються з менш небезпечними властивостями	Утилізація
Повторне використання	Якщо відходи (переважно предмети) використовують з тією самою або майже тією самою метою
Рециклінг	Якщо матеріал, з якого створені відходи, використовують як сировину
Інші види відновлення	Якщо використовують енергію з відходів або їх масу (так званий бекфілінг)
Видалення	Якщо не знайшли жодних можливостей використання через технологічні або економічні причини	Видалення

Ієрархія поводження з відходами є цілісним механізмом, який не може функціонувати окремо на різних рівнях. Якщо не працюють нижчі рівні, не зможуть працювати наступні, вищі. Цей ключовий аспект був майже повністю проігнорований під час підготовки української реформи.

Найнижчий рівень ієрархії – видалення відходів – у законодавстві Євросоюзу був урегульований набагато раніше рамкової Директиви № 2008/98/ЄС іншим нормативним актом – Директивою № 1999/31/ЄС. Це створило необхідні умови для всіх учасників правовідносин. Натомість в Україні суб’єкти господарювання досі не мають остаточного нормативного регулювання та не можуть точно враховувати фінансові характеристики цього рівня ієрархії. Проте саме закладення чіткого фундаменту мало би задати напрям ієрархії.

Для бізнесу реальна ієрархія поводження з відходами повинна бути такою: кожен нижчий рівень має коштувати дорожче, ніж вищий. Це забезпечується через податки, фінансові гарантії, тарифи, а також вартість моніторингу для місць захоронення. Усі ці інструменти повинні хоча б штучно відокремлювати один рівень ієрархії від іншого. Нерозуміння цього принципу з боку законотворців призвело до того, що замість закону про захоронення відходів ми отримали лише ескізну ст. 40 Рамкового закону, в якій, зокрема, є пункт 6:

Таким чином, саме для того рівня ієрархії, який потребує найбільшого часу на реформування галузі, найбільших капіталовкладень та інвестицій, найскладнішої фінансової організації та узгодження з місцевими органами влади, у рамковому законі була передбачена лише ескізна стаття. Крім того, навіть у документах обліку та звітності щодо відходів відсутній показник, що відображає рівень ієрархії досягнутої операції. Це означає, що дотримання ієрархії управління відходами залишається для урядовців виключно віртуальним поняттям. Поняття ієрархії майже не представлене також у методичних та нормативних документах, що регламентують розроблення та затвердження планів управління відходами на різних рівнів.

Тобто ієрархія поводження з відходами має в державній політиці дуже абстрактне значення.

Помилки в побудові РВВ

Оскільки йдеться про відходи, що утворюються внаслідок людського споживання, застосовувати адміністративні важелі неможливо, а економічні механізми коштом державного бюджету – надзвичайно витратні. Тому відповідальність за такі відходи, а також пов’язані з ними фінансові витрати поклали на виробників і постачальників товарів масового споживання. 

Слід зазначити, що відповідно до Європейської рамкової директиви та практики ЄС існували різні моделі побудови схем РВВ, окрім тієї, яку було обрано в Рамковому законі України. Основним недоліком української реалізації РВВ стало її запізніле впровадження, унаслідок чого суб’єкти господарювання залишилися сам на сам із відходами споживання в умовах колапсу дозвільної системи та зростання процедурного навантаження на всіх оброблювачів відходів. На відміну від решти населення, саме вони стали єдиними відповідальними сторонами, які мають організовувати роздільне збирання, ведення відповідного обліку та дотримання обмежених термінів зберігання.

До речі, в Україні накопичено значний негативний досвід у сфері впровадження аналогічних схем РВВ через державні псевдоорганізації. Зокрема, у межах легендарної постанови № 915 та діяльності підприємства «Укрекоресурси». Основним їх недоліком була повна відсутність контролю з боку платників за діяльністю цих структур.

В одній із попередніх публікацій я вже називав ситуацію, що склалася, «розширеною відповідальністю підприємця». Навіть за відсутності належної системи збирання відходів, яку мала би забезпечити відповідна схема РВВ, уся відповідальність, а також покарання за порушення строків зберігання таких відходів покладені виключно на підприємців – споживачів продукції.

Помилки в механізмах переведення відходів у статус не-відходів

Оскільки європейська модель передбачала посилений моніторинг за відходами до кінця їх життєвого циклу (що обумовлює наявність додаткових процедур для власників), для країн ЄС було важливо створити відповідні ефективні механізми для виведення окремих видів відходів з їх статусу. Такі механізми були створені.

На які цілі були спрямовані ці механізми? Що вони мали полегшити?

Цільова група	Побічні продукти	Припинення статусу відходів
Утворювачі відходів	Спростити подальший їх продаж для себе та купівлю для покупців	Спростити подальший їх продаж для себе та купівлю для покупців
Споживачі відходів	Спростити їх купівлю	Спростити їх купівлю
Державні органи	Звільнитися від догляду за ними	Звільнитися від догляду за ними

Обидва механізми стосуються переважно безпечних відходів, що будуть використані. Хоча загальна модель могла працювати й без цих механізмів, але законотворці ЄС вирішили полегшити долю утворювачів та потенційних споживачів таких відходів.

Стаття 24 рамкової Директиви № 2008/98/ЄС узагалі пропонувала звільнити діяльність із відновлення відходів від необхідності отримання дозволу:

У першому пункті статті 23 рамкової Директиви № 2008/98/ЄС ідеться про видачу дозволів:

Під час підготовки реформи національного законодавства про відходи Україна вирішила проковтнути й цей шматок дозвільної роботи, не усвідомлюючи, що Міністерство вже не має регіональних підрозділів і фізично неспроможне забезпечити відповідні дозвільні процедури.

Джерело: рисунок автора

До речі, ухвалення спрощеного порядку отримання дозволу на здійснення операцій з оброблення відходів (постанова КМУ від 30.08.2024 р. № 1003) частково пов’язане з фізичною неможливістю Міндовкілля підтримувати такий обсяг дозвільних процедур.

Помилки в побічних продуктах

Насправді реальних побічних продуктів утворюється небагато. Згідно з визначенням, до таких продуктів можуть бути віднесені лише речовини або предмети, які:

• мають гарантоване використання;
• утворюються паралельно продукцією;
• не загрожують довкіллю та здоров’ю людей.

Тобто такі відходи є дефіцитною сировиною ще до моменту утворення. Проте навіть для такого простого випадку виведення зі статусу відходів законодавці максимально його ускладнили шляхом запровадження надмірних процедур. Це реалізовано в «Порядку віднесення речовин або предметів до побічних продуктів», затвердженому постановою КМУ від 17.11.2023 р. № 1214 (далі – Порядок № 1214). Зокрема, в пункті 4 Порядку № 1214 зазначено, що для віднесення виробничих залишків до побічних продуктів утворювач таких залишків:

Таким чином, надмірне навантаження у вигляді зайвих бюрократичних процедур нівелює уявні вигоди від переведення відходів у побічні продукти. 

Вишенькою на торті став неробочий реєстр побічних продуктів. Тому суб’єкти господарювання досі не можуть виконати вимогу пункту 6 Порядку № 1214:

Помилки в припиненні статусу відходів

По-перше, «Порядок оголошення припинення статусу відходів», затверджений постановою КМУ від 08.08.2023 р. № 827 (далі – Порядок № 827), помилково був обмежений лише чотирма видами відходів:

• брухт чавуну й сталі;
• брухт алюмінію;
• брухт міді;
• склобій.

Хоча в країнах ЄС відповідні нормативні документи для цих відходів були створені лише для встановлення рівних умов і забезпечення конкуренції між постачальниками в межах Євросоюзу. 

По-друге, була помилково сформулювала четверта умова для припинення статусу відходів. Зокрема, у п. 4 ст. 8 Рамкового закону зазначено:

Водночас в оригіналі – преамбулі до рамкової Директиви № 2008/98/ЄС – зазначено:

Більш детально про це – у моїй статті «Загублена реформа (підсумки змін у сфері відходів – абсолютно суб’єктивна позиція)», опублікованій у № 10/2024. 

А в головному документі – Порядку № 827 – встановили необхідну умову:

Таким чином, урядовці перетворили процедуру припинення статусу відходів на ускладнений бюрократизований процес: максимально обмежили її застосування та ускладнили механізм переведення відходів до статусу не-відходів. 

Наразі обидва задумані реєстри на платформі «ЕкоСистема» не працюють. Немає фінансів на їх реалізацію! 

Помилки в обліку та інформаційній системі

Окремі помилки виникали протягом усього періоду реформування системи управління відходами. Проте під час здійснення поточної реформи кількість і масштаб помилок перевищили всі можливі сподівання та фантазії. Далі – про основні з них.

1. Переплутали та перетворили два різні обліки відходів (первинний + державний), а також декларацію про відходи на три схожі звітності:

Як було	Як стало	Наслідки
Первинний облік – проводили всередині підприємства	Узагалі проігнорували та скасували первинний облік	Об’єднані разом обидва обліки під назвою «державний облік» перетворили на додаткове, абсолютно зайве навантаження у вигляді звітності. Оскільки первинний облік «для себе + …для інспектора» підприємства все одно будуть вимушені вести, а дублюючий онлайн-облік доведеться вести для… невідомо кого. Водночас деталізовану виробничу номенклатуру вимагають замінити на узагальнену статистичну
Державний облік – держава проводила облік значних об’єктів утворення, видалення, утилізації відходів	Перетворили на онлайн-звітність, до якої приєднали внутрішній рух відходів на підприємствах
Декларація про відходи – підприємства звітували за минулий рік та декларували на поточний рік, зокрема за напрямами передачі	Замінили на щорічну звітність	Тобто до звітностей, передбачених обліком, паралельно додалася ще одна – названа за традицією «декларацією»

2. Облік за надмірною частотою перетворився на щоденний або щомісячний балансовий звіт з деталізацією за напрямами передачі відходів. 

3. Законотворці настільки ускладнили форми, що ймовірність виникнення помилок між різними дублюючими потоками інформації надзвичайно висока. Жодна система, в якій існують рівнозначні за юридичною силою джерела інформації, не може бути реалізована просто. 

4. І головне – для кого? Уся ця інформація падає в чорну прірву: жодного аналізу чи довідки практично не відбувається.

Помилки в дозвільній системі та спроба прикрити провал

Усі системи видачі дозвільних документів у природоохоронній сфері побудовані за принципом максимального охоплення всіх можливих операцій та об’єктів, з надмірно ускладненими процедурами й вимогами подання максимальної кількості додаткових документів. Дублювання вимог у дозвільних процедурах у межах суміжних законодавчих актів стає недоброю національною традицією. І якщо на рівні законів деякі суперечності в суміжних сферах частково врівноважені в прикінцевих положеннях, то на рівні відомчих актів порозуміння часто відсутнє – навіть коли йдеться про різні поверхи одного й того самого відомства.

Для реформи сфери відходів вимога подавати додаткові документи, а також необмежений апетит охопити дозволами всі операції з відходами, включно з підготовчими, обернулися на справжній колапс передусім для самих чиновників.

Міндовкілля, усвідомивши, що залишає майже всю країну без дозвільних документів, вирішило обійти законодавчі вимоги за допомогою… експерименту (постанова КМУ від 30.08.2024 р. № 1003). У результаті в «ЕкоСистемі» було встановлено механізм, за яким кожен охочий фактично сам собі виписує дозвіл на оброблення відходів – майже на всі операції. Перелік відходів – на совісті заявника. Такий дозвіл має вигляд справжнього, термін його дії не вказаний. Але в Міндовкіллі впевнені, що після завершення експерименту (через два роки) всі такі дозволи автоматично втратять чинність.

Таким чином, Міндовкілля фактично самоусунулося від відповідальності за дозволи, видані за експериментальною спрощеною процедурою, за принципом «Я не винна, він сам прийшов». Уся відповідальність перекладена на суб’єктів господарювання. Інакше кажучи, якщо помилилися – то це ваш «косяк».

Але в чинному законодавстві дозвіл на оброблення відходів має необмежену дію, окрім операцій захоронення. Інших дозволів немає. Більш детально про спробу міністерства обійти кризу в дозвільній системі йдеться в моїй статті «Умовно-достроковий дозвіл, або "Попелюшка" у постановці Міндовкілля», опублікованій у № 05/2025 журналу «Екологія підприємства».

Таблиця. Узагальнення всіх помилок у механізмах та принципах управління відходами

Мета, механізм чи принцип	Ступінь нормотворчого впровадження	Основна помилка	Наслідки
Ієрархія управління відходами	Задекларований – ст. 4 Рамкового закону	Будують усі рівні ієрархії одночасно, хоча країни ЄС починали з фундаменту п’ятого та четвертого ступенів (Директива № 31 + Директива № 75)	Ієрархія залишається виключно теоретичною метою
Класифікація
Національний перелік відходів	Нібито врегульований – постанова КМУ від 20.10.2023 р. № 1102	Не завершили методичну підтримку, запізнилися зі суміжним хімічним законодавством	Запізнення з класифікацією відходів, численні помилки
Термінологія
Нова термінологія	Нібито врегульований – Рамковий закон	Містить помилки, не відірвалися від старої термінології	Після двох років дії Рамкового закону незасвоєна термінологія навіть для спеціалістів
Механізми
РВВ	Задекларований – ст. 10 Рамкового закону	Занадто затягнули створення та відклали реалізацію	РВП – розширена відповідальність підприємств
Побічні продукти	Нібито врегульований – Порядок № 1214	Переобтяжили механізм, провалили реалізацію	Практично нова смуга перешкод для раніше стовідсотково гарантованих для продажу відходів
Припинення статусу відходів	Нібито врегульований – Порядок № 827	Суттєво обмежили сферу дії чотирма видами: брухт чавуну й сталі, брухт алюмінію, брухт міді, склобій. А дозволену сферу переобтяжили зайвими умовами та процедурами, провалили реалізацію	Бюрократизували та переобтяжили подальшу передачу традиційних видів вторсировини
Дозвільно-ліцензійна система
Дозвільна	Нібито врегульований – постанова КМУ від 19.12.2023 р. № 1328	Необґрунтовано максимізували сферу дії, не розв’язали проблему дублювання процедур усередині однієї державної установи	Максимально ускладнена процедура отримання та навантаження регулярного звітування	Провалили та покинули на самоорганізацію
Ліцензійна	Нібито врегульований – постанова КМУ від 05.12.2023 р. № 1278	Фактично дублює дозвільні функції	Процедура виявилася недостатньою для легалізації діяльності ліцензіатів
Інформаційна система
Облікова	Нібито врегульований – наказ Міндовкілля від 26.11.2024 р. № 1534	Змішали два минулі обліки (державний і первинний) в один державний та перетворили на онлайн-звітність	Створено дублювання в первинному обліку
Звітна	Нібито врегульований – наказ Міндовкілля від 26.11.2024 р. № 1534	Утворили декілька паралельних роздутих звітностей, реалізувати в робочий програмний продукт не змогли	Кількість онлайн звітної інформації зросла в декілька разів
Декларація	Урегульований – постанова КМУ від 07.05.2022 р. № 556	Перетворилася на чергову дублюючу звітність	Держава втратила прогноз на наступний рік утворення та напрямів передачі відходів

Примітка. Заливка оранжевого та жовтого кольорів у таблиці : наслідки помилок розроблення, а також помилок реалізації (синергетичний ефект); текст синього кольору – спрощена процедура для провальної дозвільної реформи.

Виправлення помилок: чому це так важко та хто ще може це зробити

Для того щоб виправити окремі помилки, їх щонайменше потрібно визнати, але саме з цим у держслужбовців виникають серйозні труднощі. Оскільки всі вищезазначені помилки допущені як на рівні закону, так і підзаконних актів, робота над їх виправленням потребує належної координації. Щобільше, наслідки цих помилок мають не одноразовий, а постійний характер і становитимуть тривалий тягар для бізнесу. Інерція державного управління, особливо у сфері нормотворчої діяльності, майже не залишає надії на своєчасне їх усунення.

Які документи будуть розроблені протягом найближчого року й надалі – уже відомо з Плану нормотворчої діяльності Міндовкілля на 2025 рік. Зокрема, у червні заплановане розроблення двох регуляторних актів:

• проєкту Закону України «Про відпрацьовані шини, відпрацьовані масла та транспортні засоби, зняті з експлуатації»;
• проєкту Закону України «Про батареї, акумулятори та відходи батарей та акумуляторів».

Обґрунтування необхідності їх ухвалення викладене так: «На виконання Закону України «Про управління відходами» та підпунктів 114.7 і 114.8 пункту 114 плану заходів з виконання рекомендацій Європейської комісії, представлених у Звіті про прогрес України в межах Пакета розширення ЄС 2023 року, затвердженого розпорядженням КМУ від 09.02.2024 р. № 133».

Ширший перелік представлений у додатку до плану. Зокрема, на 2026 рік заплановане розроблення законів щодо:

1. Відповідальності:

• про внесення змін до Кримінального кодексу України щодо посилення кримінальної відповідальності у сфері управління відходами;
• про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо відповідальності у сфері управління відходами;

2. Створення систем РВВ:

• про батареї, акумулятори та відходи батарей та акумуляторів;
• про транспортні засоби, зняті з експлуатації, відходи шин та масел (олив);
• про відходи текстилю;

3. Фіскальних інструментів:

• про внесення змін до Податкового кодексу України щодо сплати екологічного податку, що справляється за захоронення відходів та за розміщення відходів видобувної промисловості; 
• про внесення змін до Податкового кодексу України щодо екологічного податку, що справляється за введення в обіг продукції, відходи якої спричиняють значний негативний вплив на навколишнє природне середовище, з метою зменшення споживання такої продукції.

Наприклад, лише у 2026 році планується спроба розширити перелік відходів для переведення в статус не-відходів:

• внесення змін до постанови КМУ «Деякі питання оголошення припинення статусу відходів» щодо розширення переліку видів відходів, щодо яких може бути оголошено припинення статусу відходів, та додавання критеріїв оголошення припинення статусу відходів для цих видів відходів.

Шляхи виправлення помилок

Можливі шляхи виправлення помилок обмежені лише кількома варіантами.

Варіант 1: самовизнання 

Надії на те, що держава в обличчі Міндовкілля виправить помилки, які створюють суттєве навантаження на бізнес, є мізерними. Помилки, допущені в Рамковому законі призвели до відповідних помилок у підзаконних актах. Послідовність «Закон – постанова КМУ – наказ Міндовкілля» фактично зацементувала ці помилки та їх наслідки.

Тобто ініціатива щодо виправлення помилок на рівні держоргану – навіть такого, як Міндовкілля – буде придушена ще на внутрішньому етапі юридичними відділами відповідних органів, оскільки запропоновані зміни суперечитимуть чинним та розроблюваним нормативним актам.

Нагадаю, що, наприклад, помилку щодо терміну «утилізація» виправляли в Україні майже 25 років, хоча більшість досвідчених держслужбовців про це знали. До речі, помилка щодо терміну «розміщення» – досі лише на стадії виправлення. Натомість сьогодні спостерігаємо спроби приховати масштаби провалу. Так, нещодавно зникла можливість звантажувати публічні реєстри у сфері відходів – на платформі «ЕкоСистема» припинила працювати кнопка «Експорт» для:

• реєстру дозволів на здійснення операцій з оброблення відходів;
• реєстру суб’єктів господарювання у сфері оброблення відходів;
• декларації про відходи 3.0.

Варіант 2: скарги

Заяви чи скарги суб’єктів господарювання або громадськості щодо «помилкових» норм Рамкового закону чи підзаконних актів до держорганів успіху не матимуть успіху, оскільки є чітка відповідь: «відповідає положенням закону». Навіть Державна регуляторна служба в таких випадках має вкрай обмежені шанси на вплив.

Варіант 3: використання іншої гілки влади

Лише створення (організація) дієвого лобі на рівні Верховної Ради може в розумні строки розв’язати такі докорінні проблеми. Власне, саме на цьому рівні – у парламенті – більшість помилок і було закладено. А кадрові прорахунки в держорганах лише посилили негативні наслідки, що зрештою призвело до катастрофічного синергетичного ефекту.

Загальний висновок-прогноз

1. Завищені вимоги до обліку та звітності призводять до того, що суб’єкти господарювання намагаються уникати участі в цьому сегменті ринку.
2. Витрати на виконання обліково-звітних «ритуалів» не стимулюють отримання дозволів на оброблення відходів.
3. Ліцензія без відповідного дозволу також перетворилася на певний безрезультатний «ритуал».
4. Загальний вплив усіх вищенаведених чинників пригнічує розвиток ринку у сфері відходів.
5. Додатковим фактором нестабільності майбутнього є незавершеність «правил гри» – зокрема, у сфері оподаткування, фінансових гарантій тощо, особливо щодо нижчого рівня ієрархії управління відходами.
6. Усе це призведе до обмеження розвитку майбутніх ринків послуг у сфері управління відходами (зокрема, оброблення), а також до зростання тарифів.
7. Оператори поступово перекладатимуть витрати на виконання інформаційно-звітних «ритуалів» у собівартість послуг.
8. Водночас в утворювачів зростатимуть витрати на логістику через обмежену кількість операторів.
9. 30 серпня 2026 року «дуже несподівано» значна частина дозволів, виданих за спрощеною процедурою, перетвориться на звичайні папірці. «Шагреневий» перелік операторів знову катастрофічно скоротиться, що ще більше загострить кризу в цій сфері.

Відтак очікується суттєве зростання вартості послуг з оброблення відходів.