Держекоінспекція виграла судовий спір за результатами перевірки

Судовий кейс у справі № 160/14062/22 (Постанова Верховного Суду від 23.12.2024 р.) розпочато за позовом Підприємства до Державної екологічної інспекції (далі – ДЕІ) Придніпровського округу про визнання протиправним та скасування пункту припису. А також за касаційною скаргою ДЕІ Придніпровського округу на рішення судів першої та апеляційної інстанцій.

Головний висновок Верховного Суду: планована діяльність – це не лише господарська діяльність, що передбачає будівництво, а й та діяльність, що охоплює реконструкцію, технічне переоснащення, розширення, перепрофілювання, ліквідацію (демонтаж) об’єктів та інше втручання в природне середовище.

Суть справи

23 грудня 2024 року Верховний Суд розглянув спір Підприємства та ДЕІ Придніпровського округу (Дніпропетровська та Кіровоградська області) щодо визнання протиправним і скасування пункту припису, винесеного за результатами проведеної перевірки на Підприємстві, та відповідно складеного акта.

Позиція Держекоінспекції

ДЕІ Придніпровського округу провела плановий захід державного нагляду (контролю) щодо додержання Підприємством вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення й охорони природних ресурсів. За результатами було складено акт, на підставі якого ДЕІ сформувала припис. Відповідно до пункту 1 цього документа, на Підприємство покладено обов’язок здійснювати виробничу діяльність (зберігання в ємностях хімічних продуктів – рідкого кисню, рідкого азоту, а також виготовлення газоподібного кисню, газоподібного азоту) у строк до 18 січня 2021 року (фактично – один день з моменту винесення припису) за наявності проєктної документації з матеріалами оцінки впливу на довкілля (далі – ОВД) і здоров’я людей, а також висновку з ОВД або висновку державної екологічної експертизи на проєктну документацію.

Позиція Підприємства

Підприємство стверджувало, що, оскільки промисловий об’єкт було введено в експлуатацію на підставі акта державної комісії, затвердженого рішенням виконкому Криворізької міської ради, а також має дозвіл на викиди забруднюючих речовин, виданий Департаментом екології та природних ресурсів Дніпропетровської ОДА на підставі інвентаризації 2015 року, він не є об’єктом, що може мати значний вплив на довкілля і підлягати оцінці впливу. Відтак припис, винесений ДЕІ, є протиправним.

Суди першої та апеляційної інстанцій скасували припис, оскільки дійшли висновку, що види діяльності, які здійснює Підприємство, не вимагають проведення ОВД відповідно до вимог Закону України «Про оцінку впливу на довкілля» від 23.05.2017 р. № 2059-VIII (далі – Закон № 2059). Перераховані такі види діяльності Підприємства:

транспортне оброблення вантажів, навантаження та розвантаження вантажних залізничних вагонів (код за КВЕД 52.24);
оптова торгівля зерном, необробленим тютюном, насінням і кормами для тварин (код за КВЕД 46.21);
неспеціалізована оптова торгівля (код за КВЕД 46.90);
складське господарство (код за КВЕД 52.10);
допоміжне обслуговування водного транспорту (код за КВЕД 52.22);
інша допоміжна діяльність у сфері транспорту (код за КВЕД 52.29).

Водночас видами діяльності Підприємства, окрім зазначених, були й інші:

виробництво промислових газів (основний) (код за КВЕД 20.11);
оптова торгівля твердим, рідким, газоподібним паливом і подібними продуктами (код за КВЕД 46.71);
оптова торгівля хімічними продуктами (код за КВЕД 46.75);
вантажний автомобільний транспорт (код за КВЕД 49.41);
транспортне оброблення вантажів тощо (код за КВЕД 52.24).

Що встановила перевірка ДЕІ

Перевіркою ДЕІ, зокрема, встановлено, що на промисловому майданчику Підприємства наявні витратні склади хімічних речовин, а саме: ємності для рідкого кисню та рідкого азоту, стаціонарне й автомобільне газифікаційне устаткування, балони з газоподібним киснем і газоподібним азотом. Водночас проєктна документація на цю виробничу діяльність Підприємства (зберігання в ємностях хімічних продуктів – рідкого кисню, рідкого азоту, а також виготовлення газоподібного кисню, газоподібного азоту) за адресою здійснення діяльності відсутня, як і матеріали оцінки її впливу на довкілля та здоров’я людей і висновок державної екологічної експертизи або ОВД.

ДЕІ встановила, що Підприємство проводить виробничу діяльність за адресою його виробничих потужностей зі зберігання в ємностях рідкого кисню, рідкого азоту, які є хімічними продуктами, та виготовлення газоподібного кисню й газоподібного азоту. Відповідно до ч. 2 ст. 3 Закону № 2059 цей вид виробничої діяльності належить до другої категорії видів планової діяльності та об’єктів, які можуть мати значний вплив на довкілля та підлягають ОВД.

Закон № 2059 набрав чинності у 2017 році. Відповідно до його положень, висновки державної екологічної експертизи, отримані до набрання чинності цим законом, зберігають чинність та вважаються висновками з оцінки випливу на довкілля.

Отже, ДЕІ винесла припис, яким зобов’язала Підприємство в певний строк здійснювати виробничу діяльність (зберігання в ємностях хімічних продуктів – рідкого кисню, рідкого азоту, а також виготовлення газоподібного кисню, газоподібного азоту) за адресою його виробничих потужностей за наявності проєктної документації з матеріалами оцінки її впливу на навколишнє природне середовище й здоров’я людей та висновку з ОВД або висновку державної екологічної експертизи на проєктну документацію.

Висновки Верховного Суду щодо перевірки ДЕІ суб’єкта господарювання

Верховний суд трактує конституційні положення «безпека життя» і «здоров’я людини» в широкому значенні, що охоплює різні сфери суспільно-управлінських відносин.

Тлумачення норм законодавства України слід розглядати насамперед з огляду на створення максимальних гарантій безпеки людини та її відчуття захищеності, що також є основою суспільного інтересу. За загальним правилом, такий інтерес має пріоритет над приватним інтересом (ведення бізнесу) у разі їх конкуренції.

Відповідно до ч. 2 ст. 10 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища» від 25.06.1991 р. № 1264-XII у редакції, чинній на час виникнення спору, діяльність, що перешкоджає здійсненню права громадян на безпечне навколишнє природне середовище та інших екологічних прав, підлягає припиненню. Саме це й було вказано в приписі, наданому ДЕІ Підприємству.

Здійснення перевірки та вимоги до змісту припису ДЕІ

Законодавство встановлює державний контроль у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення та охорони природних ресурсів. Контроль здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику, – Державна екологічна інспекція.

Державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб’єкта господарювання чи його відокремлених підрозділів або в приміщенні ДЕІ. Посадові особи органу державного нагляду (контролю) з метою з’ясування обставин, що мають значення для повноти проведення заходу, здійснюють у межах повноважень, передбачених законом, огляд територій або приміщень, які використовуються для провадження господарської діяльності, а також будь-яких документів чи предметів, якщо це передбачено законом.

На підставі акта, складеного за результатами здійснення планової чи позапланової перевірки, під час якої виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається в порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п’яти робочих днів із дня завершення здійснення перевірки складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.

Припис – обов’язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) до суб’єкта господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства.

Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб’єкта господарювання. Припис видає та підписує посадова особа ДЕІ.

Держекоінспекція в межах повноважень, передбачених законом, під час здійснення державного нагляду (контролю) має право:

вимагати від суб’єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог законодавства;
вимагати припинення дій, які перешкоджають здійсненню державного нагляду (контролю);
надавати (надсилати) суб’єктам господарювання обов’язкові для виконання приписи про усунення порушень і недоліків.

Верховний Суд зазначив щодо змісту припису, виданого органами ДЕІ:

до припису можуть бути включені виключно вимоги, спрямовані на усунення конкретних порушень, виявлених під час перевірки. Жодні інші вимоги не можуть бути включені до припису;
виявлені перевіркою порушення мають бути доведені, підтверджені документально та належним чином зафіксовані в акті перевірки. Фактично вони повинні існувати станом на момент складання акту – як джерела доказової інформації. Матеріали перевірки мають підтверджувати, що порушення вимог законодавства вчинені саме тим суб’єктом господарювання, який перевіряли;
припис ДЕІ є розпорядчим документом, в якому, з урахуванням характеру спірних правовідносин, мають бути наведені конкретні порушення суб’єктом господарювання норм законодавства про охорону навколишнього природного середовища, які вже існували на момент проведення перевірки, а також встановлені строки усунення цих порушень. Адже метою видання приписів є саме усунення таких виявлених порушень;
пункти припису не можуть мати загальний характер та дублювати норми законодавства України;
спосіб усунення порушень, визначений у приписі, повинен відповідати нормам законодавства. Терміни виконання припису мають визначатися в кожному конкретному випадку з урахуванням реальних можливостей суб’єкта господарювання, умов його діяльності, кількості, виду та характеру порушень, виявлених за наслідками перевірки. Вони повинні забезпечувати достатній строк, упродовж якого можливе реальне виконання припису.

Отже, у межах судового спору суди першої та апеляційної інстанцій зазначили, що закон не має зворотної дії в часі. Чинне законодавство України передбачає проведення ОВД для тих підприємств, господарська діяльність яких планувалася (планується) і не здійснювалася на момент набрання чинності Законом № 2059 – 18 червня 2017 року. Водночас ОВД мають провести до ухвалення рішення про впровадження суб’єктом господарювання планованої діяльності, тоді як до набрання чинності Законом № 2059 необхідним було проведення екологічної експертизи.

Верховний Суд підсумував: важливо визначити, чи необхідно було Підприємству отримувати висновок з ОВД у разі, якщо Підприємство, крім іншої діяльності, здійснювало також діяльність із виробництва промислових газів, оптової торгівлі твердим, рідким, газоподібним паливом і подібними продуктами, а також хімічними продуктами.

Закон № 2059 передбачає, що здійснення ОВД є обов’язковим у процесі ухвалення рішень щодо провадження планованої діяльності. Така діяльність підлягає оцінці впливу на довкілля до ухвалення рішення про її провадження.

Планована діяльність – це планована господарська діяльність, яка включає будівництво, реконструкцію, технічне переоснащення, розширення, перепрофілювання, ліквідацію (демонтаж) об’єктів та інше втручання в природне середовище. Планована діяльність не включає реконструкцію, технічне переоснащення, капітальний ремонт, розширення, перепрофілювання об’єктів та інші втручання в природне середовище, які не справляють значного впливу на довкілля відповідно до критеріїв, затверджених Кабінетом Міністрів.

Підприємство на момент набрання чинності Законом № 2059 уже здійснювало виробничу діяльність на введеному в експлуатацію об’єкті, а не лише планувало її здійснення. Отже, сфера застосування Закону № 2059 може не поширюватися на нього в частині необхідності проведення ОВД. Однак ДЕІ вказала в акті про встановлений факт: Підприємство здійснювало виробництво та зберігання хімічних речовин (газів). Відтак Верховний Суд дійшов висновку про передчасність твердження судів попередніх інстанцій щодо того, що Підприємство не є суб’єктом здійснення хімічного виробництва, з огляду на недослідження під час розгляду справи всіх можливих аспектів його діяльності.

Висновки Верховного Суду

1. Викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами можуть здійснюватися після отримання дозволу на викиди, виданого суб’єкту господарювання. У разі зміни параметрів джерел викидів, їх кількості, кількісного та якісного складу забруднюючих речовин, упровадження заходів щодо скорочення викидів до зазначених дозволів вносять зміни.

2. Планована діяльність – це не лише господарська діяльність, що включає будівництво, але й та діяльність, що охоплює реконструкцію, технічне переоснащення, розширення, перепрофілювання, ліквідацію (демонтаж) об’єктів та інше втручання в природне середовище.

3. Проєкти господарської та іншої діяльності повинні мати матеріали оцінки її впливу на навколишнє природне середовище та здоров’я людей.

4. Здійснення ОВД є обов’язковим під час ухвалення рішення про провадження планованої діяльності відповідно до затвердженого законом переліку.

5. Дія Закону № 2059 не поширюється на суб’єктів господарювання, які отримали рішення про провадження планованої діяльності до набрання чинності цим Законом, крім таких випадків:

перша категорія видів планованої діяльності: розширення та зміни, включаючи перегляд або оновлення умов провадження планованої діяльності, встановлених (затверджених) рішенням про її провадження або подовження строків її провадження, реконструкцію, технічне переоснащення, капітальний ремонт, перепрофілювання видів планованої діяльності та об’єктів, повний перелік яких зазначений у п. 1-21 ч. 2 ст. 3 Закону № 2059;
друга категорія видів планованої діяльності: розширення та зміни, включаючи перегляд або оновлення умов провадження планованої діяльності, встановлених (затверджених) рішенням про її провадження або подовження строків її провадження, реконструкцію, технічне переоснащення, капітальний ремонт, перепрофілювання видів планованої діяльності та об’єктів, повний перелік яких зазначений у п. 1-13 ч. 3 ст. 3 Закону № 2059.

Отже, щодо виробничої діяльності Підприємства, яку аналізували суди двох інстанцій, Верховний Суд зазначив, що ключове спірне питання – чи дотримувалося Підприємство вимог законодавства про охорону навколишнього середовища, зокрема, у частині необхідності отримання висновку з ОВД.

Верховний суд наголосив, що без належної перевірки всіх можливих аспектів господарської діяльності Підприємства неможливо здійснити справедливий та об’єктивний розгляд цієї справи. Зокрема, ідеться про здійснення з моменту введення в експлуатацію об’єкта виробничої потужності у 2008 році реконструкції, технічного переоснащення (збільшення потужностей), капітального ремонту або перепрофілювання діяльності суб’єкта господарювання.

Крім того, важливим процесуальним моментом (процесуальною помилкою), на який звернув увагу Верховний Суд, було те, що суди попередніх інстанцій не розглянули клопотання про виклик свідків: інспекторів ДЕІ та голови громадської організації «Міжрегіональне бюро екологічного захисту». Очевидно, вони могли б надати суду інформацію про те, чи здійснювало Підприємство реконструкцію, технічне переоснащення (збільшення потужностей), капремонт або перепрофілювання з моменту запуску виробничих потужностей.

Відтак Верховний Суд повернув справу на новий розгляд. Вона до цього часу перебуває на розгляді суду першої інстанції, завдання якого – визначити, чи мало Підприємство необхідність у зв’язку зі своєю діяльністю отримувати висновок ОВД.

Import nid

1379